27 февраля состоялось заседание Экспертной лиги управляющих (ЭЛУ), на котором был рассмотрен проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании», представленный его разработчиками (Министерство экономического развития). Эксперты ЭЛУ признали необходимым и своевременным принятие закона и предложили ряд дополнений и поправок, способных повысить эффективность его использования, в виде Комментариев к проекту ФЗ.

27 февраля 2012 г.

Экспертная Лига управляющих

Предварительные комментарии к законопроекту

О ГОСУДАРСТВННОМ СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ

Руководители группы экспертов Б.Г. Литвак, И.И. Романенко

Эксперты: В.А. Жильцов, В.В. Заседателев, О.В. Молодцов, О.Ю.Савельев

Данный комментарий разделен на два раздела. Первый часть содержит комментарии к предложенному законопроекту исходя из того, что его основной целью является разработка, построение и функционирование комплексной системы государственного стратегического планирования. Вторая часть комментариев относится к иной постановке цели законопроекта, к тому, что законопроект может регулировать государственное стратегическое управление в Российской Федерации.

 Часть первая. Предложения по совершенствованию разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования

Предложенный законопроект во многом закрепляет сложившуюся практику разработки стратегических документов (концепций, доктрин, стратегий и т.п.) и упорядочивает данный процесс. Предложение данного раздела «Комментариев» направлены на повышение целостности и полноты процедур, регулируемых законопроектом, а также обеспечивал высокое качество содержания стратегических документов.

1. Главным документом в системе государственного стратегического планирования должна быть «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации». Многообразие форм размывает существо вопроса. Вершиной иерархии стратегических документов должна быть Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации. Статус Стратегии социально-экономического развития РФ должен быть не ниже, чем Указ Президента Российской Федерации. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации должна содержать миссию, цели, ценности, приоритетные направления и целевые показатели развития страны.
2. Исходя из Стратегии социально-экономического развития РФ должны формироваться стратегии субъектов Российской Федерации. В пояснительной записке говорится о необходимости «…создания системы стратегического планирования, задачами которой являются:
• обозначать долгосрочные ориентиры для бизнеса,
• ориентировать субъекты Российской Федерации на деятельность, отвечающую интересам страны в целом в соответствии с поставленными целями социально-экономического развития Российской Федерации
• развертывать долгосрочные решения (со сроком реализации 5 и более лет) в набор средне- и краткосрочных задач, увязанных между собой и подчиненных общей цели».

Для этого необходим документ, где общие цели РФ были бы четко сформулированы и определены пути их достижения, обеспеченности ресурсами и координации. Такой документ в проекте ФЗ отсутствует. Бюджетная стратегия таким документом не является. Им должна стать стратегия развития РФ, которая должна выполнять функции:

• определения внутренние и внешние условия и тенденции социально-экономического развития, а также выявлять возможности и ограничения социально-экономического развития
• определять цели социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики
• осуществлять выбор путей и способов достижения целей, обеспечивающих наибольшую эффективность использования имеющихся ресурсов
• формировать комплекс мероприятий, обеспечивающих достижение целей социально-экономического развития в соответствующих сферах социально-экономического развития
• определять необходимые ресурсы для достижения целей и задач социально-экономического развития
• осуществлять координацию планируемых действий по достижению целей социально-экономического развития между федеральным и региональным уровнями государственной власти, бизнесом и обществом
• предусмотренные в пояснительной записке.

Без такой принципиально важной составляющей процесса стратегического планирования эффективное функционирование системы государственного стратегического планирования не представляется возможным.

Стр. 21 ст. 20 на основе прогноза СЭР разрабатывается Бюджетная стратегия, но нет стратегии РФ.

3.В структуру системы стратегического планирования должны быть включены подсистемы, которые делают государственное стратегическое планирование целостным:

• подсистема анализа и оценки хода выполнения документов стратегического планирования;
• подсистема анализа и оценки деятельности органов исполнительной власти в процессе стратегического управления;
• подсистема корректировки документов стратегического планирования;
• подсистема стратегического контроля;
• подсистема взаимодействия с общественностью, включая общественные слушания и общественные экспертные советы при органах исполнительной власти;
• подсистема ответственности и мотивации участников процесса стратегического планирования.

Процедуры по каждой подсистеме должны быть регламентированы с указанием времени, отведенного на процедуру и ответственных исполнителей.

4. Для эффективного стратегического планирования целесообразно предусмотреть целевые показатели, механизм анализа и оценки плановых показателей и фактических результатов реализации стратегических документов, а также оценку деятельности органов власти в реализации стратегических документов. Ст. 40 (стр. 64) предусматривается оценка проведенной работы по прогнозированию, программно-целевому планированию и т.д. Далее указывается, что Правительство России утверждает цели, задачи и показатели (стр. 68), которые должны быть достигнуты. В ст. 42 в полномочиях участников процесса стратегического планирования указывается оценка, осуществляемая Счетной палатой России и Правительством России. Ничего не говорится о показателях, с помощью которых эта оценка проводится.

Отдельно должна проводиться оценка деятельности органов исполнительной власти. Их роль в законопроекте должна быть повышена. В частности, в число полномочий РФ и регионов следует включить полномочия устанавливать критерии оценки деятельности участников процесса стратегического планирования (ст.4, 5).

5. Целевые показатели должны стать инструментом содержательного планирования, с их помощью выставляются приоритеты развития экономики и социальной сферы. Целесообразно определить типы критериев и для документов, и для оценки деятельности в процессе стратегического планирования, что положит начало формированию экономической и социальной политики. Так, показателями можно регулировать переход от сырьевой модели экономики к импортозамещению и т.п.

В ст. 42 в полномочиях Правительства РФ «утверждает цели, задачи и показатели деятельности федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации» добавить в т.ч. показатели деятельности органов исполнительной власти РФ и регионов в процессе стратегического планирования.

Показатели оценки деятельности должны указываться также в Реестре документов (ст. 9). В подзаконных актах должны быть предусмотрены методики формирования критериальной базы и способы оценки.

6. Представляется целесообразным более точное определение субъекта стратегического планирования: уполномоченные органы, Центр стратегического планирования и Экспертный совет стратегического планирования. Ст. 9 предусмотрен «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития» Должны быть предусмотрены также уполномоченные органы на:

• разработку и корректировку документов стратегического планирования и стратегическое управление ходом их реализации;
• информационное обеспечение процесса стратегического планирования (портал, Реестр, ход реализации, оценки, аналитика) (реализация принципа открытости);
• осуществление стратегического контроля;
• осуществление взаимодействия с общественными организациями.

Центр стратегического планирования и Экспертный совет стратегического планирования могут выступать как инструменты для интеграции концепций, прогнозов, стратегий и доктрин всех уровней, а также оперативного мониторинга и анализа их реализации.

7. Уточнение и расширение форм общественного участия в стратегическом планировании. Целесообразно ст. 8 дополнить и включить положение об участии экспертного сообщества не только в общественном обсуждении, но и при разработке и внедрении документов стратегического планирования. Для чего предусмотреть создание Общественных экспертных советов при соответствующих органах исполнительной власти. Целесообразно предусмотреть также общественный контроль за ходом исполнения документов стратегического планирования. Субъектами общественного участия в стратегическом управлении должны стать такие социальные агенты как общественные организации, профсоюзы, политические партии и бизнес сообщества. Предлагается в принципы стратегического планирования (ст. 11) добавить принцип консенсуса с общественными организациями, участвующими в разработке и обсуждении документов стратегического планирования. В целях достижения реализуемости стратегических планов в окончательную редакцию не должны включаться программы и мероприятия, против которых выступают общественные организации, участвующие в разработке и обсуждении документов стратегического планирования.

8. Ключевая роль профессиональных компетенций разработчиков и исполнителей стратегических документов. Следует ввести заложены требования к профессиональной подготовке разработчиков и исполнителей документов, к их профессиональной компетентности. Практика государственного управления показывает (на примере 94-ФЗ), что от профессионализма государственных и муниципальных служащих зависит качество реализации той или иной государственной функции. Целесообразно предусмотреть подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов по направлению «Стратегическое планирование». Также со временем целесообразно ввести квалификационные требования к участникам стратегического планирования. Законопроектом должны предусматриваться механизмы мотивации и ответственности госслужащих, участвующих в процессе стратегического планирования.

Усиление контроля и ответственности государственных служащих. В ст. 9 п.3 предусмотрена ответственность за предоставление информации в Реестр документов государственного стратегического планирования. Это может быть, в частности, предусмотрено соответствующими поправками в КОАП – штрафы административное воздействие. Вплоть до смены команды.

9. В перечень нормативных правовых актов должны быть включены постановления Правительства РФ:

• о стратегии социально-экономического развития РФ;
• о стратегическом контроле;
• о представлении отчетов;
• о порядке и системе показателей оценки полученных результатов, хода выполнения, деятельности органов исполнительной власти;
• о системе профессиональной подготовки госслужащих, участвующих в процессе стратегического планирования;
• о поправках в КОАП об ответственности и мотивации участников процесса стратегического планирования;
• об уполномоченных органах.

10. Дополнения и предложения в отдельные статьи законопроекта.

10.1 Не указана цель принятия закона. Целесообразно в соответствии с пояснительной запиской дополнить: «Основной целью принятия и реализации закона является создание правовой основы для разработки, построения и функционирования комплексной системы государственного стратегического планирования, позволяющей решать задачи повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны».

10.2. Статья 3 (Основные понятия). Корректировка документа государственного стратегического планирования – частичное изменение данных документа без изменения периода, на который разрабатывался документ дополнить. Исключить ограничение по корректировки периода планирования. Предусмотреть корректировку государственных и целевых программ, прогноза НТР.

10.3. В ст. 4 в текст «определение целей социально-экономического развития Российской Федерации и приоритетов социально-экономической политики, а также способов и источников финансирования достижения целей» вставить «…способов, ресурсного обеспечения и источников финансирования …» и далее.

10.4. В ст. 4 в текст «установление требований к содержанию документов государственного стратегического планирования, порядка их разработки и корректировки, рассмотрения и утверждения» вставить «…порядка и сроков их разработки…».

10.5. В ст. 4 (полномочия) дополнить: «принятие решения о корректировке документов стратегического планирования при наличии изменений внешних или внутренних условий».

10.6. В ст.7 п.4 концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации отнесены только к документам программно-целевого планирования, а не к документам государственного стратегического планирования. Предлагается устранить.

10.7. В ст. 9 (Реестр документов государственного стратегического планирования) п.1 внести текст: «а также информацию о ходе выполнения документов государственного стратегического планирования».

10.8. Ст. 10 (Функции системы государственного стратегического планирования) дополнить функцией: принятие решений о корректировке и корректировка документов стратегического планирования, а также мониторинг, анализ и оценка хода выполнения документов

10.9. В ст. 20 разрабатываются документы, но не говорится как, какие технологии и требования, как оценивается качество и своевременность разработки документов.

10.10. Предусмотреть вариативный (сценарный) подход не только для прогноза СЭР (ст. 31), но также для прогноза научно-технологического развития и для остальных документов.

10.11. Редакционно. Дополнить ст. 3 НТ прогнозированием (прогнозирование СЭР есть). Определение доктрины, концепции и стратегии (стр. 40 – 43) и определение Госпрограмма (стр. 47) перенести в ст. 3)

10.12. Требуется редактирование с точки зрения полноты: в отдельных местах текста не хватает упоминаний документов, полномочий и т.д., они приводятся в одном месте есть, в другом нет. Например, в статье 9.1 не указывается схема территориального планирования объекта, основные направлений деятельности Правительства.

Часть вторая. Концептуальные положения о государственном стратегическом управлении

Предложенный законопроект регулирует главным образом процесс стратегического планирования. Законопроект не предусматривает ряд ключевых аспектов государственного управления, которые могли бы а) повысить конкурентоспособность государственного управления России на мировом уровне и б) обеспечить реализацию стратегических документов.

1. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации (Стратегии развития субъектов Российской Федерации) должны приниматься законодательными органами соответствующих уровней и носить статус Федерального Закона (закона субъекта Российской Федерации). Лишь такое положение обеспечит обязательный, а не рекомендательный статус стратегического управления.
2. Главный источник целей Стратегии – предвыборная программа Президента России (социальные обещания) и ежегодные послания Президента России. Наряду с механизмами общественного обсуждения и принятия Стратегий в виде Законов соответствующего уровня таким образом образуется пакет целевых установок, принятых населением и являющихся законом для исполнительных органов власти. Законопроект выстраивает отношения стратегических документов, в которой не зафиксирован механизм формирования целей и показателей верхнего уровня. Главным администратором системы является Администрация Президента. Администрирование стратегического развития может происходить с использованием Стратегического Офиса Президента России. В субъектах Российской Федерации целесообразно предусмотреть соответствующие органы администрирования стратегического управления регионом.
3. Закон о бюджете Российской Федерации (Бюджет субъекта Российской Федерации) должен принимать после принятия Закона о стратегии соответствующего уровня. Законопроект «О государственном стратегическом планировании» должен предусматривать процедуры согласования бюджетных возможностей и целевых установок Стратегии развития России или субъекта Российской Федерации.
4. Предлагается установить единые временные рамки стратегического планирования, соответствующие президентскому циклу в Российской Федерации – 6 лет. С целью повышения координации и целостности пакета стратегических документов предлагается основным циклом стратегического планирования для всех документов рассматривать шестилетний период президентского цикла. Таким образом будет достигнута ритмичность и полнота стратегического развития отраслей и территорий России.
5. Законопроект должен предусматривать механизмы государственного стратегического управления, не только стратегического планирования и контроля. Недостающие звенья целостного стратегического управления – анализ (в т.ч. реализации стратегических документов прошлых периодов), бюджетное обеспечение, оценка результатов и социальных эффектов. В противном случае законопроект породит документы с целями и задачами и традиционное отсутствие анализа «что планировали – что получили». Стратегический Офис Президента (губернатора) должен в режиме on-line предоставлять информацию о:

• целевых стратегических установках и показателях;
• использовании бюджетных ресурсов;
• качестве процедур использования бюджетных средств (в соответствии с законом о ФКС);
• результатах и социальных эффектах стратегии.

6. Ввиду скорости, с которой происходят глобальные процессы (политические, экономические, социальные, технологические) система стратегического управления должна быть мобильной и гибкой. Глобальные и страновые процессы протекают чрезвычайно быстро. Стратегический Офис Президента России должен быть наделен полномочиями оперативного мониторинга внешних условий и корректировки стратегических целей. Стратегические документы должны быть гибкими и мобильными, чтобы не «проектировать вчерашний день на основе позавчерашних данных». В ст. 20. и других статьях указывается , что «…корректировка прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период производится в соответствии с решением Правительства Российской Федерации». Анализ и корректировка должна производиться ежегодно, а при наступлении особых обстоятельств экономического, социального характера – при наступлении данных обстоятельств.